Versenyjog: magyar perspektíva

Egy kedves kolléga hívta fel a figyelmemet, hogy megjelent az AB határozata (666/A/2008. AB határozat).

“A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN! Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény egyes rendelkezései alkotmányellenessége előzetes vizsgálatára irányuló indítványa tárgyában — Dr. Balogh Elemér, Dr. Kiss László és Dr. Lenkovics Barnabás alkotmánybírák különvéleményével — meghozta a következő h a t á r o z a t o t: Az Alkotmánybíróság megállapítja: a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés által 2008. június 2-i ülésnapján elfogadott törvény 15. §-a — az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének sérelme miatt — alkotmányellenes.”

Korábban írtunk róla, hogy a Tpvt. legújabb módsoítása az Alkotmánybíróság elé került, a Köztársasági Elnök utalta oda. A kifogásolt része a Tvpt. módosításnak lényeglileg ez volt az AB szavaival: “Az Országgyűlés 2008. június 2-i ülésnapján törvényt fogadott el a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) módosításáról. Az elfogadott törvény (a továbbiakban: Tpvtm.) 15. §-a új 93/A. §-sal egészíti ki a Tpvt.-t. Ennek lényege szerint, ha egyes, a Tpvt.-be ütköző jogszabálysértések tényét — bírság kiszabása mellett — jogerős és végrehajtható versenyfelügyeleti, illetve bírósági határozat megállapítja, a marasztalt gazdasági társaság vagy szövetkezet vezető tisztségviselőivel szemben — két lépcsőben — további szankciót kell alkalmazni. A Gazdasági Versenyhivatalnak (a továbbiakban: GVH) egy újabb határozatban a cégnyilvántartás alapján meg kell állapítania, hogy a jogszabálysértéssel érintett időszakban kik voltak a gazdasági társaság vezető tisztségviselői, majd egy következő döntésben ki kell mondania, hogy e személyek ilyen posztot két évig nem tölthetnek be. A megállapító döntéssel szemben közigazgatási nem peres eljárás, az eltiltó döntésről szóló határozattal szemben nemperes eljárás keretében van helye jogorvoslatnak. A vezető tisztségviselői pozíciótól való eltiltás végrehajtását a GVH ellenőrzi, s az ilyen tartalmú döntésnek — szükség esetén — a cégbíróságon törvényességi felügyeleti eljárás kezdeményezésével érvényt szerez.”

Az AB ugyanakkor nem zárkózott el végleg egy hasonló jellegű szankciótól. Ahogy írja: “2.4. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza, hogy kellően megfontolt indokok alapján a versenyjog területére tartozó jogsértések esetében is dönthet úgy a jogalkotó, hogy a gazdasági társaság vezető tisztségviselői — a társasággal szemben alkalmazott joghátrányok mellett, vagy annak hiányában is — személyükben is (versenyjogi eljárás keretében) szankcionálandók. A jelen alkotmánybírósági eljárásnak sem az a tárgya, hogy a jogalkotó által választott jogkövetkezmény alkotmányossági szempontból megengedhető-e vagy az annak révén bekövetkező jogkorlátozás mértéke megfelelő-e. Az Alkotmánybíróság e határozatában kizárólag azt vizsgálta, hogy a Tpvtm. 15. §-ával a Tpvt.-be beiktatni kívánt 93/A. §-ának az eljárási szabályokat meghatározó rendelkezései megfelelnek-e azoknak a garanciáknak, amelyeket az indítványban megjelölt alkotmányi rendelkezésekből következnek.

A garanciák megfelelőségének vizsgálatakor azonban az Alkotmánybíróságot nem köti az adott szankciónak a törvényhozó által történő jogági besorolása. Tény, hogy a jogfejlődés során a szankciók a tételes jogban hagyományosan differenciálódtak és döntően az egyes jogterületekre általánosan jellegzetes alakot öltöttek. Ám a jogágak között kialakult átfedésekre, a jogkövetkezményeknek konstrukciójukban való összetettebbé válására figyelemmel, mára már rendszeres tartalmi felosztásuk törések nélkül nem lehetséges. Ezért az alkotmányossági szempontú vizsgálat során a szankciók jellegének megítélésekor a tartalom és nem a jogági besorolás az irányadó.”

Érdemes elolvasni a különvéleményt, sok érdekes gondolat van abban is.

Az érdekesebb részek:

2.1. Az indítványban támadott rendelkezés alapján a gazdasági társaság vezető tisztségviselőjével szemben a GVH, illetve a bíróság az alkalmazandó szankcióról végleges döntést hoz, amelyben kettő évre eltiltja a tisztség betöltésétől. Ez a döntés a gazdasági társasággal szemben már jogerősen lezárt versenyhivatali eljáráshoz kapcsolódik.

 Az alkalmazandó szankció eredményében, súlyában, jellegében hasonlatos a büntető anyagi jogban meghatározott foglalkozástól eltiltás mellékbüntetéshez, illetve a fegyelmi- etikai eljárásban alkalmazható, a foglalkozás gyakorlásával kapcsolatos jogok időleges elvesztésével járó jogkövetkezményekhez. Súlyát, az érintettekre gyakorolt direkt hatását tekintve tehát ez a jogkövetkezmény olyan, hogy a megállapításához vezető eljárásra ki kell terjednie az eljárás minőségét meghatározó tisztességes eljárás követelményeinek. Ez azonban a vizsgált szabályozás szerint nem érvényesül.

Az alkotmányossági vizsgálat szempontjából lényeges körülmény, hogy a társasággal szemben a piaci kapcsolatok megzavarása, a piaci árverseny szándékos torzítása, a fogyasztók választási szabadságát indokolatlanul korlátozó üzleti módszerek alkalmazása miatt indított eljárás nem a vezető tisztségviselők felelősségének tisztázását célozza; annak során ilyen irányú bizonyítás nem folyik. A 239/B/2005. AB határozat — más összefüggésben, de általános érvénnyel kimondta, hogy — a GVH által alkalmazott bírság a társaság jogellenes magatartásához fűződő jogkövetkezmény, amelynek kiszabásakor a jogsértő magatartással szembeni hatékony fellépés a fő szempont (ABH 2007, 1850, 1853.). Ez a megállapítás jelen ügyben is irányadó.

A vezető tisztségviselőkkel szemben egységesen és automatikusan alkalmazandó jogkövetkezmény ugyanakkor arra a következtetésre épül, hogy a társasággal szemben megállapított súlyos versenyjogi jogszabálysértés elkövetéséért szükségképpen egyénileg is felelős. Az ezzel kapcsolatos végzés meghozatalakor a GVH-t mérlegelési jogkör nem illeti meg sem a szankció alkalmazása, sem az eltiltás időtartama tekintetében [vö. 93/A. § (1) bekezdés, (2)-(3) bekezdés.]. Ennek folytán a társaság működése szempontjából eltérő jelentőségű tisztségeket, eltérő időtartamban betöltött személyek között sem differenciálhat, minthogy az egyéni felróhatóság mértékét nem vizsgálhatja. Deklaratív logika mentén, minden vezető tisztségviselőt „azonos elbírálás” alá vonva, valamennyiüket egyformán sújtó represszív döntést hoz. Az érintettnek csak az eljárás bírósági szakaszában van lehetősége kimentésre [93/A. § (4) bekezdés]. A bíróság — annak folytán, hogy közigazgatási, illetve polgári nemperes eljárás szabályai szerint jár el — ugyanakkor bizonyítási eljárást csak korlátozott mértékben, tárgyaláson kívül folytat. A kimentés lehetőségéből, a kimentési okok természetéből következik, hogy a vezető tisztségviselő felelőssége — bár szigorú — nem objektív alapon áll be, mi több a kimentésnek vannak mérlegelést kívánó esetei. Ide tartozik például a 93/A. § (3) bekezdésében meghatározott azon szabály, amely a vezető tisztségviselő közreműködésének fokára, illetve annak megítélésére vonatkozik, hogy e közreműködésnek ténylegesen milyen szerepe volt a versenyjogilag tilalmazott eredmény létrejöttében. A GVH eljárásában azonban — bizonyítás hiányában — a mérlegelést megalapozó körülmények nem kerülnek feltárásra. A nemperes eljárásra vonatkozó eljárási szabályok viszont a mérlegelést segítő, annak elemeit megalapozó bizonyítási eljárást csupán szűk körben tesznek lehetővé, s az eljárás perjogi természetéből következően az érintett javára szóló döntést követő reparáció lehetősége nem áll fenn.

A GVH közigazgatási szerv, amelynek eljárásában részben a Tpvt. által megállapított anyagi– és eljárási szabályok, részben (a Tpvt. 44. §-a szerint) a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) rendelkezései érvényesülnek. A jogorvoslatra vonatkozóan a Tpv. részben az önmaga által meghatározott, részben a Pp.-nek a közigazgatási perekre megállapított szabályai alkalmazását írja elő. Irányadóak továbbá a Ppm., illetve a klasszikus, a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.) hatálybaléptetése folytán szükséges rendelkezések tárgyában alkotott 105/1952. (XII. 28.) MT rendelettel (a továbbiakban: MT. rendelet) megállapított nemperes eljárásra vonatkozó rendelkezések. Ezek közül azonban a most vizsgált eljárásban csak a két, eltérő típusú nemperes eljárásra vonatkozó szabályok érvényesülnek. A bizonyításra vonatkozó lehetőségek ennél fogva erősen korlátozottak. A nemperes eljárásban a szóbeliség, közvetlenség, nyilvánosság követelményei, a felek kontradiktórius eljárás keretében történő meghallgatásának elve nem érvényesül, tanúbizonyításra nincs, szakértői bizonyításra pedig (csupán az ítélkezési gyakorlat, és nem törvény alapján) csak korlátozottan van mód. A Ppm. a klasszikus nemperes eljáráshoz képest is szűkíti a bizonyítás terjedelmét, minthogy az 1. § (2) bekezdése kizárólag az okirati bizonyítást teszi lehetővé. Az ettől való eltérést csak más törvény állapíthatja meg. Ilyen rendelkezést a most vizsgált rendelkezések nem tartalmaznak. A GVH határozata elleni jogorvoslati eljárásnak a nemperes eljárás keretei közé szorítása, a tényállás egyes lényeges elemeinek kizárólag közigazgatási nemperes eljárás keretében történő megállapítása összességében elzárja az érintett természetes személyeket attól, hogy a határozatban foglalt megállapításokat érdemben vitassák, megfelelő eljárás keretében, bizonyítás felajánlásával cáfolják; noha személyes felelősségük tisztázására az alapeljárásban sem kerül sor.

2.2. Az 1211/B/1996. AB határozat elvi éllel állapította meg, hogy a speciális funkcióval és feladatkörrel rendelkező GVH eljárásának központi eleme a piaci verseny tisztaságának és szabadságának védelme. Ebben az eljárásban az egyedileg meg nem határozott piaci szereplők és fogyasztók érdeke, mint közérdek áll védelem alatt (ABH 2002, 768, 771.). A GVH extrajudiciális jellegéből következik, hogy eljárásában a tisztességes eljárás követelményei csupán részlegesen, egyes elemeiben vannak jelen.

Ebből azonban az következik, hogy a GVH kamerális eljárásban hozott határozatát felülbíráló és a vezető tisztségviselő egyéni felelősségét is megállapító, illetve e miatt jogkövetkezményt alkalmazó jogerős döntés meghozatalára szolgáló bírósági eljárásnak — a szankció jellegére és súlyára is figyelemmel — meg kell felelnie az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt követelményeknek. A személyes felelősséget megállapító és joghátrány alkalmazásával járó eljárásokban a tisztességes eljáráshoz való jog korlátozhatatlan.

A 39/1997. (VII. 1.) AB határozatában — szintén a foglalkozáshoz való jogok gyakorlása kapcsán — az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az erről szóló döntés meghozatalakor nincs szükség minden fokon „az Alkotmány 57. §-át kielégítő »bíróság-szerű« szervekre és eljárásra”, de a végleges döntésről szóló bírósági eljárás nem nélkülözheti a tisztességes eljárás követelményeit. Ez csak akkor valósul meg, ha a bíróság a perbe vitt kérdést valóban elbírálhatja, s ha érvényesülnek az Alkotmányban a tisztességesség feltételéül megállapított követelmények: mindenekelőtt az igazságos, nyilvános tárgyaláshoz való jog. A nyilvános tárgyalással pedig fogalmilag áll szemben az egész eljárás írásbeli volta. „A közigazgatási határozatok törvényességének bírói ellenőrzése tehát alkotmányosan nem korlátozódhat a formális jogszerűség vizsgálatára. A közigazgatási perben a bíróság nincs a közigazgatási határozatban megállapított tényálláshoz kötve, és a jogszerűség szempontjából felülbírálhatja a közigazgatási szerv mérlegelését is. (…) Ebből a szempontból nem csupán az a jogszabály lehet alkotmányellenes, amely kifejezetten kizárja a jogkérdésen túlmenő bírói felülvizsgálatot, vagy annak a közigazgatási mérlegeléssel szemben olyan kevés teret hagy, hogy az ügy megfelelő alkotmányos garanciák közötti érdemi »elbírálásról« nem beszélhetünk, hanem az olyan jogszabály is, amely az igazgatásnak korlátlan mérlegelési jogot adván semmilyen jogszerűségi mércét nem tartalmaz a bírói döntés számára sem.” (ABH 1997, 263, 271–272. )

A most vizsgált esetben is a vezető tisztségviselővel szemben alapjogi korlátozásra kerül sor [70/B. § (1) bekezdés]. A nyilvános tárgyalást és bizonyítást mellőző eljárásban a bíróság el van zárva attól, hogy az érintett felelősségét, annak mértékét, az ezt alátámasztó bizonyítékokat érdemben megvizsgálja, noha ilyen vizsgálatra valójában a megelőző eljárásban sem kerül sor. Az érintett felelősségének kimondására a GVH előtt folyó eljárásban külső feltételtől függően (a társaság felelősségének megállapítása), ugyanakkor automatikusan és kötelező érvénnyel kerül sor, a bíróság előtti eljárásban pedig nincs abban a helyzetben, hogy az alkotmányos garanciákat biztosító tárgyalás keretében megfelelő terjedelemben bizonyítást kezdeményezzen.

Az Alkotmánybíróság már a 15/2002. (III. 29.) AB határozatban kiemelte, hogy az Alkotmány 57. § (1) bekezdésének tartalmát alkotmányellenesen szűkíti az, ha az ügyben hozandó határozat megalapozottsága szempontjából releváns bizonyítást, a bizonyítékokhoz való hozzáférést a jogszabály általános érvénnyel korlátozza (ABH 2002, 116, 120.). A 398/B/2007. AB határozat a munkáltatónak a munkavállaló által elkövetett jogsértésért való felelőssége körében az objektív alapú felelősség tekintetében is alkotmányossági feltételnek tekintette a megelőző eljárásban hozott döntés keresettel való megtámadhatóságát és azt, hogy az elmarasztalt fél a kimentés körében érdemi és teljes körű bizonyítás kezdeményezésére kap lehetőséget (ABH 2007, 2180, 2183.). Mindezek a követelmények jelen eljárásban nem érvényesülnek. A támadott rendelkezések egyes elemei a vezető tisztségviselőkre úgy telepítenek bizonyítási kötelezettséget [pl. 93/A. (3) bekezdés utolsó mondat], hogy az eljárás módjára vonatkozó további szabályok elzárják őket a hatékony bizonyítási eszközökigénybevételének lehetőségétől.